Um dos maiores problemas do Brasil hoje é a elevada carga tributária, assim como a complexidade deste sistema. O Relatório Doing Business de 2020, do Banco Mundial, analisa a facilidade de se fazer negócios entre os países do globo. Nesse sentido, em seu ranking que avalia o sistema de pagamento de impostos dos países, o Brasil ficou na 184° posição entre 190 países. Nesse sentido, são várias as propostas de reforma tributária levantadas no Brasil, defendidas como forma de simplificar e reduzir os custos ao recolher tributos.

Entretanto, quando olhamos as propostas de reforma tributária discutidas no Congresso, fica claro que o objetivo é evitar disputas entre estados e elevar alíquotas. A consequência é clara: aumento da carga tributária.

Além disso, estas propostas aumentam a incerteza, pois tendem a aumentar a carga tributária, num momento onde a recessão provocada pelo fechamento das cidades já penaliza o setor privado.

São dois os objetivo deste artigo. Primeiro, rejeitar as propostas em andamento no Congresso (PECs 45 e 110 ou PL 3887/2020). Estas devem aumentar a carga tributária e querem dar comodidade para os governos estaduais, bloqueando a competição entre os estados.

Segundo, mostrar qual das propostas de reforma tributária é a ideal. Os objetivos pretendidos por ela seriam fortalecer os estados, gerar competição, levar à queda da carga tributária e simplificar o sistema.

Analisando as propostas de reforma tributária no Congresso: PECs 45 e 110

As propostas no Congresso partem da premissa de que mais receita tributária nas mãos do governo deve trazer aumento de bem estar. O que assistimos nas últimas décadas, desde a estabilização em 1994, vai na direção contrária. Isso porque os gastos públicos aumentam, assim como a receita.

Porém, estes gastos maiores apenas serviram para a manutenção da máquina pública, visto que, quanto aos investimentos, nada mudou. Por exemplo, os gastos com o judiciário aumentaram muito. Isso, mesmo levando em conta que o judiciário brasileiro é um dos mais caros do mundo: segundo relatório do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o Brasil gasta 1,4% do Produto Interno Bruto (PIB) com o judiciário. Esse é um gasto muito superior ao de outros países, como Estados Unidos e Inglaterra (0,14%), Alemanha (0,32%), Argentina (0,18%) e Chile (0,22%).

Outro exemplo são as aposentadorias integrais dos funcionários públicos. Este é um privilégio que consome bilhões por ano e que tende a aumentar se o caixa dos governos receber mais recursos (dada a vinculação entre ativos e inativos).

Assim sendo, a reforma tributária deve buscar a redução da carga tributária. Colocar mais receitas nas mãos do governo é dar incentivos aos grupos de pressão para aumentar o valor que recebem do estado. No final, a iniciativa privada está mais estrangulada com pagamento de mais impostos e os novos recursos são absorvidos com pagamentos de privilégios. Contribui para confirmar isso o fato de que, segundo a Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) de 2015, os trabalhadores federais ganham, em média, 4 vezes mais do que os da iniciativa privada.

ICMS federal: mitigação da guerra fiscal e da competição

As propostas de reforma tributária no Congresso têm tentado bloquear a chamada “guerra fiscal”, uma forma de competição entre os estados para atrair empresas.

Entretanto, a competição é fundamental em todos os mercados. Logo, deveria ser incentivada. Nesse sentido, o Congresso vai na contramão do que deveria ser feito.

Pretende-se criar o ICMS federal ou IBS. Ao invés das legislações de ICMS de cada estado, haveria apenas uma em âmbito nacional, com alíquotas definidas no Congresso para pôr fim à guerra fiscal. A justificativa é, mais uma vez, a simplificação.

Quanto às consequências de tal imposto, os governos estaduais perderiam autonomia e passariam a simplesmente administrar gastos. Nesse sentido, a PEC 45 permite que os estados alterem seus impostos, mas somente podem ter uma única alíquota. Já a PEC 110 diz que somente o Congresso Nacional pode alterar alíquotas.

Se um governador for eleito com o objetivo de reduzir impostos, por exemplo, ele não poderia fazer, pois somente o congresso teria esse poder (PEC 110). Ou somente poderia alterar todos as alíquotas de todos os bens (PEC 45). A população de um estado perde completamente a capacidade de administrar o tamanho do governo que quer pagar. Assim, é fácil ver que grandes estados seriam os únicos que poderiam tentar forçar mudanças no Congresso e os pequenos ficariam à mercê.

Mas ainda há outros efeitos negativos. Os custos da tributação, com a redução da atividade econômica, são tão maiores quanto maior for a incidência de impostos sobre bens intermediários (combustíveis, energia elétrica, telefonia, etc). Nesse sentido, parte importante das receitas estaduais vêm exatamente da tributação destes setores (basicamente, devido a facilidade de tributá-los). Dessa forma, a criação do ICMS federal iria congelar a situação atual.

Fusões de impostos

Impostos que só existem no Brasil seriam fundidos para simplificar o sistema tributário, como PIS/Cofins, CSLL e IPI. Note que estes impostos, em particular o IPI, (bitributação dos bens manufaturados) geram grande impacto negativo sobre a atividade econômica. Assim, devem ser eliminados, pois apenas fundi-los não é suficiente para reduzir os impactos negativos destes.

Como fixar as alíquotas do ICMS federal e dos novos impostos frutos das fusões de impostos antigos? Por exemplo, quais são as alíquotas do ICMS da cerveja nos diferentes estados? Como estas alíquotas serão transformados em somente uma? Fica claro, assim, os riscos de um aumento substancial da carga tributária com estas fixações de alíquotas únicas para todo o país.

A proposta do governo: PL 3887/2020

A proposta enviada pelo governo ao Congresso busca simplificar o sistema tributário. Mais especificamente, visa substituir dois impostos (PIS e Cofins) pela Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços (CBS), cuja alíquota seria de 12% sobre a receita das empresas, mas permitiria o uso de créditos vindos das compras de bens e serviços. Ou seja, a CBS incidiria sobre o valor adicionado (exceto sobre o setor financeiro, cuja alíquota é de 5.8%, de acordo com os arts. 42, 43 e 44).

Entre as vantagens desta proposta, estaria a simplificação e a não intromissão nos direitos de tributação dos estados e municípios. Entretanto, assim como as PECs 45 e 110, traz um aumento forte na carga tributária para o setor de serviços. Mais especificamente, isso se aplica para todo setor cujo principal insumo é a mão de obra, como os tradicionais setores de educação, saúde, etc. Mas, também setores mais recentes, como a indústria de software.

Assim como as PECs 45 e 110, o PL 2887/2020 não faz qualquer menção a redução da carga tributária. Portanto, assim como as PECs, traz um grande risco de aumento da carga tributária nos setores intensivos em mão de obra, devendo gerar queda de rentabilidade, falências, desemprego e informalidade.

A proposta de reforma tributária deste artigo

Levantamos um proposta ideal de reforma tributária. O foco seria a eliminação de impostos federais e a redução da carga tributária. Não precisamos de PECs, ou mesmo do Congresso (embora a sua participação possa gerar mais estabilidade).

Primeiro, comecemos listando os impostos que devem ser eliminados: IPI, PIS, Cofins, CSLL, impostos sobre a folha de pagamento, etc.

Processo para reduzir as alíquotas e eliminar impostos

Segundo, as alíquotas destes impostos seriam reduzidas gradativamente, até chegarem a zero, quando podem ser eliminados. No orçamento que é elaborado pela União e enviado ao Congresso, o aumento de arrecadação previsto (ou parte deste aumento) deveria ser revertido em queda das tarifas destes impostos.

Como exemplo, supondo que o governo espere um crescimento da arrecadação de 2%, esse aumento (ou um pedaço, digamos 1%) pode ser eliminado por meio de uma queda nas alíquotas dos impostos que pretendemos eliminar.

Em um horizonte de 10 a 20 anos estes impostos seriam eliminados (ou bastante reduzidos). Dessa forma, choques que afetassem a arrecadação poderiam ser administrados para evitar a explosão do déficit e da dívida pública.

É claro que o tempo que gasto para zerar as alíquotas dos impostos que devem ser eliminados vai depender do crescimento econômico e de reformas para mitigar gastos do setor público (como as PECs 186, 187, 188 e a reforma administrativa).

Outro ponto relevante é o impacto da extinção do IPI sobre as Áreas de Livre Comércio (ALC) ou Zonas Francas (como a de Manaus). Esta redução pode ser administrada, com o IPI caindo mais lentamente, permitindo o ajuste destas regiões. Em vez de 10 anos, a extinção do IPI poderia durar 30 anos (ou mais).

O ICMS deve continuar a cargo dos estados

Dada a discussão acima, fica claro também que não cabe ao Governo Federal interferir e eliminar as disputas estaduais, criando o ICMS federal. Assim o ICMS deve continuar sob a responsabilidade dos estados. Nesse caso, deixa-se de lado a mudança da cobrança do ICMS da origem para o destino.

Esta parte envolve o Congresso e estas mudanças deveriam ser feitas visando horizontes de 15 anos ou mais. Isso porque, quando há tentativas de implementar muitas mudanças ao mesmo tempo, a tendência é não sair do lugar, pois todos os grupos afetados acabam se unindo e bloqueando as mudanças.

Por fim, esta não traz risco de aumento da carga tributária para o setor privado como trazem as outras propostas de reforma tributária. Em um momento como o atual, com a pandemia do coronavírus, aumentar a incerteza com elevação de impostos, como as PECs 45 e 110 e o PL 3887 pretendem, tende a piorar ainda mais a recessão.

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